本文由智堡翻译，原文为公开版权，内容仅代表作者观点，不代表智堡的立场和观点，译文仅供教育及学术交流目的使用。升级为元会员享受每年至少20场线上会议路演与会权，加入智堡宏观社群。
原文标题：The Restrained Recovery of State and Local Government Payrolls from the Pandemic Recession；来源：FRB，发布于2023年8月4日
译者：杨楠

在疫情爆发前夕，美国的州及地方政府（state and local government，后文简称S&L）就业人数高达2000万。在疫情刚开始的三个月里，由于社交距离（social distancing）措施减少了对政府服务的诸多需求（如面对面的学校教育），再加上S&L担心税收会骤降，因此S&L削减了150万的就业岗位（图1）。

到2021年的春季，由于联邦政府提供了历史性水平的援助，同时S&L的税收富有韧性，S&L政府发现自己拥有50年来最强劲的预算状况。尽管如此，在预算状况强劲且社交距离措施放松的情况下，S&L的就业人数仍未恢复到疫情前的峰值，更不用提回到疫情前的趋势水平。

图1：州和地方政府的就业人数

本文中，我们认为S&L的就业恢复很有限，并且重点强调了两个因素——薪资增长相较于私人部门更疲软和提前退休水平高——可能阻碍了该部门的复苏。最后，我们对S&L就业增长的前景提出一些看法。

在疫后复苏中州及地方政府的就业回升慢于预期

在疫情前的几年中，州及地方政府（S&L）的就业增长非常缓慢，事实上直到2019年才达到大衰退（2008年）前的峰值。随着疫情的爆发，社交距离措施导致政府服务减少，其中许多是面对面服务。例如，公立学校和图书馆关闭、公共交通服务因客流量骤降而大幅削减。此外，政府担心潜在的税收损失会达到大衰退期间税收损失的两倍。经过3个月的裁员，S&L的就业人数在2020年5月触底，较疫情前的峰值下降了7.5％，随后开始恢复。

在接下来的几年里，得益于联邦政府针对疫情的相关援助措施，S&L部门的预算状况达到了数十年来的最佳水平。

首先，2020年春季《家庭优先新冠病毒应对法》和《冠状病毒援助、救济和经济安全法》（也称CARES法案）中要求联邦政府向S&L部门提供超过2500亿美元的援助，随后2021年冬季《综合拨款法案》（CAA）和《美国救援方案法》（ARPA）要求联邦政府向S&L部门提供了近7000亿美元的额外援助。

其次，由于多种原因S&L税收收入富有韧性：疫情带来的就业损失主要集中在低薪工作上；收入端得到了历史性规模的失业补偿和刺激性支付的支持；而消费的下降主要集中在服务业，而该行业的销售税负通常比商品部门低。结果是，S&L部门的净储蓄/名义GDP——作为一个流量指标可以大致捕捉该部门运营预算状况（即当前收入减去当前支出）——自1980年代中期以来首次转为正值，并迅速达到历史新高（图2红实线）。此外，S&L部门的资产负债表，即该部门预算状况的存量指标，也在疫情爆发后不久表现强劲。与净储蓄率类似，图2中的蓝线显示S&L净资产/名义GDP在2020年中期转为正值，并在不久后达到历史最高水平。

图2：反映州及地方政府预算状况的指标

随着社交距离措施的放松，公立学校和政府服务在2021年和2022年重新放开，同时S&L部门预算状况异常强劲，人们有理由预期S&L部门的就业将迅速恢复，工作人数将快速回到疫情前的峰值水平。然而，截至2023年6月，S&L就业人数仍比疫情前的峰值少22万（图1橙色虚线），比疫情前的就业增长趋势水平低66万（图1绿色虚线）。

尽管S&L部门可能担心需要将一次性的联邦援助用于循环性的就业支出，但考虑到S&L税收的韧性和联邦援助的绝对规模，就业复苏没那么强劲仍令人感到困惑。图2中红虚线提供了一个反事实的估计，即如果就业人数在2022-2023学年开始时迅速增长并回到疫情前的峰值，S&L部门的净储蓄会是多少。这种就业人数的增长速度——平均略低于50k/月——从历史角度看仍会使S&L部门处于舒适的净储蓄水平。这个估算表明，基于该部门的预算状况，就业复苏相当缓慢。在随后两节中，我们讨论制约复苏的因素是什么。

提前退休的增加阻碍了S&L的就业复苏

有充分证据表明，相较于疫情之前，劳动力参与率的下降是由美国人口中退休人员比例的增加造成的，这其中很大一部分来自“超额退休（excess retirements）”，如果没有疫情，超额退休很可能并不会发生。其他研究还表明，在疫情期间具有某些工作属性（包括人员接触密集的职业）的退休过渡数量有所增加。鉴于这类工作在S&L的雇员工作中的占比突出（例如公立教育，交通工人等），我们探讨了退休过渡对S&L就业的影响。图3绘制了近几年S&L部门从就业转向退休的12个月移动平均值（蓝实线），以及2018-2019年（疫情前两年）的平均值（蓝虚线）。

译者注：过渡退休（transitions to retirement，TTR）指的是接近法定退休年龄的员工可以选择减少工作时间（例如从全职转为兼职）同时申领退休金，在增加收入来源的同时逐渐向完全退休过渡。

图3：从就业到退休的转化率

在疫情早期转化率明显上升，并在去年年底之前一直保持较高水平，然后在2023年上半年回到了疫情前的趋势水平。在2021年、2022年和今年上半年，S&L部门的转化率相对于2018-2019年均值的累计差异约为0.75%，超过私人部门（红实线和红虚线）对应的累积差异。假设不存在疫情的情况下，S&L部门的转化率将保持在2018-19年的平均水平，使用图3中的数据粗略计算可知，超额退休导致S&L部门失去了15万名工人，几乎占S&L就业趋势缺口的1/4。

自疫情以来S&L部门的薪酬增长持续落后于私人部门

除了提前退休导致劳动力减少以外，S&L部门难以留住和吸引员工还因为该部门的薪酬增长落后于私人部门。图4展示了就业成本指数（ECI）中S&L部门（蓝线）和私人部门（红线）员工薪酬的同比增速。自疫情爆发以来，S&L的ECI增速一直落后于私人部门，截至2023年Q1，两部门之间的累积差异约为2.5%。但最近两个部门之间的薪酬增长差距已经缩小，这与S&L的招聘速度加快相吻合。

图4：雇佣成本指数（ECI）

那么自然会产生一个问题：疫情爆发后的薪酬增长差异对S&L部门就业增长的影响有多大？我们可以对疫情爆发前40年中S&L和私人部门薪酬增长的季度差异做回归来获得初步的证据。表1第2列给出了回归系数的估计值，数据表明这种薪资差异对S&L当前的就业不足有很大贡献。

估计结果显示，S&L相较于私人部门的薪酬增长每少1%，将导致S&L就业增长下降1%。由于自疫情爆发以来私人部门和S&L薪酬增长的累积差异约为2.5%，这些结果表明，自2020年下半年以来S&L部门相对较慢的薪酬增长可能导致该部门少雇佣45万名工人，几乎占S&L就业趋势缺口的2/3。

表1： S&L部门和私营部门的相对薪酬与就业增长

把提前退休和薪酬增长乏力导致工人短缺的估计相结合，我们认为相较于疫情前的就业趋势，S&L的就业趋势缺口约有90％可以归因于上述两个因素。但是这个观点有一些重要前提。

首先，这里存在一个强假设，即这两个因素之间相互独立。而疫情期间S&L部门的薪酬增长缓慢可能加速了该部门的提前退休，而近期的薪酬追赶可能有助于降低退休率。

其次，尽管S&L相对于私人部门的就业增长和薪资增长的统计回归表明了二者之间存在清晰且很强的历史相关性，但疫情期间的其他证据比较模糊。例如，如果S&L部门薪酬增长相对较慢导致工人选择私人部门的工作，那么我们预计会在S&L部门观察到较低的雇佣/职位空缺比率。虽然S&L部门的雇佣率在疫情爆发后显著下降，但下降幅度与私人部门相似。尽管如此，上述结果表明提前退休和薪酬增长疲软在限制S&L部门就业从疫情衰退中恢复起到了重要作用。

按照目前的速度，S&L就业将在今年底恢复到疫情前的峰值

自疫情爆发后S&L的就业触底以来，该部门在2021财年（2020年7月-2021年6月，与联邦政府财年有所不同）的月均净增长为49k；在2022财年仅为12k，当时S&L的提前退休和薪酬增长差异达到了峰值水平；随着这些逆风逐渐消失，2023财年月均净增长回升至45k。如果2023财年的雇佣速度继续保持，S&L就业将在今年年底恢复到疫情前的水平，并在2025年初回归疫情前的就业趋势水平。

话虽如此，这种强劲的增长速度是否会持续仍有很多不确定性。最近，S&L税收增长放缓，2024财年的州预算预测十分悲观。虽然S&L部门强劲的预算状况可能会缓和招聘减少的趋势，但他们不希望将一次性援助用于循环性的就业相关费用。

另一方面，该部门的退休潮似乎已经退去，随着员工流出的减少，未来该部门的就业增长可能变得更加容易。此外，由于过去一年里私人部门劳动力市场放缓，S&L薪酬增速可能保持甚至超过私人部门，这意味着S&L在不久的将来会继续出现强劲的就业增长。

全文完。